全國人民代表大(dà)會常務委員(yuán)會：
黨中(zhōng)央、國務院高度重視農村(cūn)土地制度改革。習近平總書(shū)記指出，土地制度是國家的基礎性制度，農村(cūn)土地制度改革是個大(dà)事，涉及的主體(tǐ)、包含的利益關系十分(fēn)複雜(zá)，必須審慎穩妥推進。李克強總理強調，要堅持從實際出發，因地制宜，深化農村(cūn)土地制度改革試點，賦予農民更多财産權利，更好保護農民合法權益。按照黨中(zhōng)央、國務院決策部署和中(zhōng)央全面深化改革工(gōng)作安排，根據全國人民代表大(dà)會常務委員(yuán)會有關授權決定，自然資(zī)源部會同有關地方和部門組織開(kāi)展了農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工(gōng)作。現将試點情況報告如下(xià)：
一(yī)、改革試點的基本情況和主要成效
黨的十八屆三中(zhōng)全會對農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。2014年12月，習近平總書(shū)記先後主持召開(kāi)中(zhōng)央全面深化改革領導小(xiǎo)組第七次會議和中(zhōng)央政治局常委會會議，審議通過《關于農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工(gōng)作的意見》（以下(xià)簡稱《意見》）。2015年2月27日，十二屆全國人大(dà)常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北(běi)京市大(dà)興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權在試點地區暫時調整實施《中(zhōng)華人民共和國土地管理法》（以下(xià)簡稱《土地管理法》）、《中(zhōng)華人民共和國城市房地産管理法》（以下(xià)簡稱《城市房地産管理法》）有關法律規定，授權期限截至2017年12月31日。
按照黨中(zhōng)央、國務院部署要求，2015年3月23日至25日，原國土資(zī)源部召開(kāi)試點工(gōng)作部署暨培訓會議，正式啓動農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（以下(xià)簡稱農村(cūn)土地制度改革三項試點）工(gōng)作。同年6月，原國土資(zī)源部會同中(zhōng)央農辦、發展改革委、财政部、原農業部等相關部門，逐一(yī)研究批複試點地區實施方案。一(yī)個試點地區隻開(kāi)展一(yī)項試點，其中(zhōng)集體(tǐ)經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，原中(zhōng)央全面深化改革領導小(xiǎo)組決定将土地征收制度改革和集體(tǐ)經營性建設用地入市擴大(dà)到全部33個試點縣（市、區）。2017年11月，原中(zhōng)央全面深化改革領導小(xiǎo)組決定将宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區）。爲更好顯化農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作的整體(tǐ)性、系統性、協同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工(gōng)作做好銜接，2017年11月4日，十二屆全國人大(dà)常委會第三十次會議決定，授權在試點地區暫時調整實施有關法律規定的期限延長至2018年12月31日。試點過程中(zhōng)，黨中(zhōng)央、國務院出台一(yī)系列重要文件，特别是每年的中(zhōng)央1号文件對農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作提出新任務，明确新要求。2018年11月28日，國務院常務會議聽(tīng)取了試點情況彙報。
4年來，根據黨中(zhōng)央、國務院統一(yī)部署，在全國人大(dà)及其常委會有力監督下(xià)，原國土資(zī)源部研究制定了《農村(cūn)土地征收、集體(tǐ)經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》；印發了《關于深化統籌農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作的通知(zhī)》，落實中(zhōng)央對試點工(gōng)作的新部署；财政部等有關部門出台《農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地入市土地增值收益調節金征收使用管理辦法》等配套制度，完善試點配套政策。原國土資(zī)源部先後召開(kāi)3次動員(yuán)部署會議，舉辦2次培訓班和4次現場交流會議，統一(yī)思想認識，交流試點經驗，破解政策難題；先後派出11名司局級幹部參與各省（區、市）試點工(gōng)作領導小(xiǎo)組、派出44名處級幹部到各試點縣（市、區）挂職，直接參加試點工(gōng)作；先後開(kāi)展2次專項督察，分(fēn)析問題并提出整改措施。自然資(zī)源部成立以來，繼續推動農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作，多次召開(kāi)部長辦公會、部長專題會研究；2018年5月，召開(kāi)農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作推進會議，交流經驗、分(fēn)析問題、部署工(gōng)作；7月開(kāi)展全面督察，14個督察組對每一(yī)個試點地區作出全面評估，肯定成績、指出問題，并要求抓好整改落實，确保改革試點取得實效。
各試點地區認真落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，在堅持習近平總書(shū)記強調的“不能把農村(cūn)土地集體(tǐ)所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食産量改下(xià)去(qù)了，不能把農民利益損害了”的前提下(xià)，堅持問題導向，因地制宜，解放(fàng)思想，大(dà)膽探索，堅持頂層設計與基層探索的良性互動，加強統籌協調，形成了一(yī)批可複制、可推廣、利修法的制度創新成果。截至目前，33個試點縣（市、區）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體(tǐ)經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體(tǐ)經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。
（一(yī)）推動了城鄉統一(yī)的建設用地市場建設。賦予集體(tǐ)建設用地與國有建設用地同等權能，将集體(tǐ)經營性建設用地納入國有建設用地市場進行公開(kāi)交易，充分(fēn)發揮了市場在土地資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，實現了城鄉土地平等入市、公平競争。集體(tǐ)經營性建設用地入市培植了市場信心，激發了農村(cūn)土地資(zī)源活力，社會和市場對于入市集體(tǐ)土地的接受程度逐步提高。江蘇武進以出讓方式取得集體(tǐ)經營性建設用地資(zī)産成功上市，首次在最高層級資(zī)本市場上得到認可。
（二）增強了農村(cūn)産業發展用地保障能力。通過農村(cūn)土地制度改革三項試點，将存量集體(tǐ)建設用地盤活後優先在農村(cūn)配置，爲鄉村(cūn)振興增添了動力。浙江德清、河南(nán)長垣、山西澤州、遼甯海城等地通過集體(tǐ)建設用地調整入市建設鄉（鎮）工(gōng)業園區，爲促進鄉村(cūn)産業集聚、轉型發展提供了有效平台。福建晉江通過“指标置換、資(zī)産置換、貨币補償、借地退出”等4種方式騰退宅基地6345畝，爲農村(cūn)産業發展提供了較爲充足的用地空間。
（三）增加了農民土地财産收入。33個試點縣（市、區）征地補償安置标準比法定補償标準普遍提高，增加的征地補償費(fèi)用全部由财政列支。集體(tǐ)經營性建設用地入市進一(yī)步顯化了集體(tǐ)土地價值，試點地區共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體(tǐ)經營性建設用地183宗、1347畝，農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織和農民獲得淨收益2.7億元，惠及農民18萬餘人，覆蓋面達65%。宅基地制度改革通過解決曆史遺留問題，保障了農民土地權益，形成了多樣的農民住房保障形式，有效滿足了農民的多元化居住需求。農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民财産性收入。
（四）提升了農村(cūn)土地利用和治理水平。通過集體(tǐ)土地權屬調查、登記發證，完善村(cūn)莊規劃，夯實了農村(cūn)土地管理基礎。違法用地大(dà)幅減少，耕地得到更好保護，農村(cūn)土地節約集約利用水平明顯提升。試點地區多項改革措施協同發力，在确保試點任務有序推進的同時，也健全了集體(tǐ)經濟組織，增強了基層組織的凝聚力，調動了農民參與集體(tǐ)資(zī)産管理和鄉村(cūn)公共事務管理的積極性。很多試點地區建立了村(cūn)民事務理事會，通過集體(tǐ)讨論、集體(tǐ)決策、集體(tǐ)執行，激發農民自主管理農村(cūn)土地的主動性和責任心。
農村(cūn)土地制度改革三項試點工(gōng)作在取得顯著成效的同時，也存在一(yī)些問題和不足。從面上來看，33個試點縣（市、區）的改革推進不夠平衡，一(yī)些試點地區試點項目數量不夠多；一(yī)些試點地區村(cūn)級土地利用規劃編制、宅基地确權登記頒證等基礎工(gōng)作還比較薄弱。從點上來看，三項改革試點樣本分(fēn)布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足，33個試點縣（市、區）實施的1275宗征地項目中(zhōng)，有918宗（占72%）集中(zhōng)在河北(běi)定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區。從内容上來看，平衡國家、集體(tǐ)、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權分(fēn)置”的探索和實踐還不夠充分(fēn)。
二、改革試點中(zhōng)涉及的重點問題和修法建議
試點過程中(zhōng)，自然資(zī)源部堅決貫徹落實《意見》和全國人大(dà)常委會有關授權決定要求，堅持問題導向，組織專門力量對試點中(zhōng)的突出問題進行攻關，試點形成的制度性成果可爲《土地管理法》、《城市房地産管理法》修改提供依據。
（一(yī)）關于土地征收制度。
一(yī)是縮小(xiǎo)土地征收範圍。《意見》要求，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地範圍。大(dà)部分(fēn)試點地區參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，采用概括與列舉相結合的方式制定了土地征收目錄，并且将土地利用總體(tǐ)規劃确定的城鎮建設用地範圍内爲實施城市規劃進行建設界定爲公共利益用地。綜合改革探索和《國有土地上房屋征收與補償條例》确定的征收範圍，建議：明确因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開(kāi)發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體(tǐ)土地。其中(zhōng)成片開(kāi)發可以征收土地的範圍限定在土地利用總體(tǐ)規劃确定的城鎮建設用地範圍内。
二是規範土地征收程序。《意見》要求，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協商(shāng)機制，與被征地的村(cūn)集體(tǐ)經濟組織（或村(cūn)民小(xiǎo)組）中(zhōng)絕大(dà)多數成員(yuán)就補償标準等内容達成書(shū)面協議、征地補償安置資(zī)金和社會保障費(fèi)用落實後方可啓動土地征收程序。試點實踐中(zhōng)，試點地區從依法公平維護和保障被征地農民合法權益出發，在征前、征中(zhōng)、征後等環節建立了風險評估、民主協商(shāng)、補償安置、糾紛調處、後續監管等程序。探索了土地征收民主協商(shāng)機制，對是否征地和補償安置進行協商(shāng)，20個試點要求對補償安置進行協商(shāng)，9個試點對是否征地和補償安置均進行協商(shāng)。因此，建議：要求市、縣人民政府在征地前先與農民簽訂土地補償安置協議，落實補償安置資(zī)金，充分(fēn)體(tǐ)現被征地農民的知(zhī)情權、參與權、監督權。個别确實難以達成協議的，應當在申請征地時如實說明，供審批機關決策參考。
三是完善對被征地農民的合理、規範、多元保障機制。《意見》要求，合理确定土地征收補償标準，按規定足額支付土地補償費(fèi)、安置補助費(fèi)、地上附着物(wù)和青苗補償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農民的社會保障費(fèi)用。涉及征收農民住房的，要探索保障和改善農民居住條件的多種安置途徑。符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體(tǐ)系。試點實踐中(zhōng)，試點地區基本以“戶有所居”爲基礎确定征收農民房屋的補償标準，浙江德清、重慶大(dà)足等地将被征地農民全部納入城鎮職工(gōng)或城鎮居民養老、醫療等社會保障體(tǐ)系。因此，建議：征收農用地的土地補償費(fèi)、安置補助費(fèi)标準由各地制定公布區片綜合地價确定；農民住房不再作爲地上附着物(wù)補償，而是作爲專門的住房财産權給予公平合理補償；将被征收土地的農民納入相應的醫療、養老等城鎮社會保障體(tǐ)系，切實保障被征地農民長遠生(shēng)計。
（二）關于集體(tǐ)經營性建設用地入市。
一(yī)是明确入市的條件和範圍。《意見》要求，存量農村(cūn)集體(tǐ)建設用地中(zhōng)，土地利用總體(tǐ)規劃和城鄉規劃确定爲工(gōng)礦倉儲、商(shāng)服等經營性用途的土地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下(xià)，可以出讓、租賃、入股。試點實踐中(zhōng)，試點地區形成了比較完整的工(gōng)作制度和政策體(tǐ)系，建立了集體(tǐ)經營性建設用地入市管理辦法和交易規則，目前交易較爲活躍。部分(fēn)試點地區建議，允許在符合規劃和用途管制的前提下(xià)，新增集體(tǐ)建設用地也可以入市。因此，建議：對土地利用總體(tǐ)規劃等法定規劃确定爲工(gōng)業、商(shāng)業等經營性用途，并經依法登記的集體(tǐ)建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
二是明确集體(tǐ)經營性建設用地入市規則和監管措施。《意見》要求，統一(yī)國有建設用地與農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地市場交易規則，建立農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地公開(kāi)交易的平台和制度。試點實踐中(zhōng)，試點地區普遍參照國有建設用地交易制度，建立了集體(tǐ)經營性建設用地入市後的管理措施。因此，建議：爲維護土地管理秩序，明确要求集體(tǐ)建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體(tǐ)規劃等法定規劃确定的用途使用土地；集體(tǐ)經營性建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執行。
（三）關于宅基地管理制度。
一(yī)是健全宅基地權益保障方式。《意見》要求，科學确定“一(yī)戶一(yī)宅”的分(fēn)配原則，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式，健全農民住房保障機制。試點實踐中(zhōng)，試點地區因地制宜探索戶有所居的多種實現形式：傳統農區實行“一(yī)戶一(yī)宅”；在土地利用總體(tǐ)規劃确定的城鎮建設用地規模範圍内，通過建設新型農村(cūn)社區、農民公寓和新型住宅小(xiǎo)區保障農民“一(yī)戶一(yī)房”。因此，建議：對人均土地少、不能保障“一(yī)戶一(yī)宅”的地區，允許縣級人民政府在尊重農村(cūn)村(cūn)民意願的基礎上采取措施，保障其實現戶有所居的權利。
二是完善宅基地審批制度。《意見》要求，改革宅基地審批制度，使用存量建設用地的，下(xià)放(fàng)至鄉級政府審批；使用新增建設用地的，下(xià)放(fàng)至縣級政府審批。試點實踐中(zhōng)，試點地區下(xià)放(fàng)宅基地審批權限，并将相關環節全部納入便民服務體(tǐ)系。浙江義烏等地還結合“最多跑一(yī)次”改革，實現申請更便利，審批更智能。但考慮到農民建住宅主要以盤活存量爲主，且爲确保耕地保護紅線和促進節約集約用地，對新增建設用地的農轉用審批尚不具備下(xià)放(fàng)條件。因此，建議：下(xià)放(fàng)使用存量宅基地審批權，明确農村(cūn)村(cūn)民申請宅基地的，由鄉（鎮）人民政府審核批準，但涉及占用農用地的，應當依法辦理農轉用審批手續。
三是探索宅基地有償使用和自願有償退出機制。《意見》要求，對因曆史原因形成超标準占用宅基地和一(yī)戶多宅的，以及非本集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)通過繼承房屋等占有的宅基地，由農村(cūn)集體(tǐ)經濟組織主導，探索有償使用。允許進城落戶農民在本集體(tǐ)經濟組織内部自願有償退出或轉讓宅基地。試點實踐中(zhōng)，試點地區對宅基地有償使用和自願有償退出做了多種嘗試。如湖北(běi)宜城依據宅基地使用對象的身份及宅基地利用現狀，對超占部分(fēn)按照時段、面積、區域等标準收取有償使用費(fèi)；雲南(nán)大(dà)理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經營活動的由集體(tǐ)按使用面積收取土地收益金；江西餘江、安徽金寨對退出宅基地或放(fàng)棄建房進城購房的農戶實行購房補貼；甯夏平羅探索建立農村(cūn)老年人“以地養老”模式，允許農村(cūn)老人自願将宅基地、房屋、承包經營權退回集體(tǐ)，置換養老服務。因此，建議：原則規定鼓勵進城落戶的農村(cūn)村(cūn)民依法自願有償退出宅基地。
此外(wài)，2018年中(zhōng)央1号文件作出探索宅基地所有權、資(zī)格權、使用權“三權分(fēn)置”的改革部署後，山東禹城、浙江義烏和德清、四川泸縣等試點地區結合實際，探索了一(yī)些宅基地“三權分(fēn)置”模式。但是，目前試點範圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可複制、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資(zī)格權、使用權的權利性質和邊界認識還不一(yī)緻，有待深入研究。因此，建議在實踐中(zhōng)進一(yī)步探索宅基地“三權分(fēn)置”問題，待形成比較成熟的制度經驗後再進行立法規範。
以上建議，已在《中(zhōng)華人民共和國土地管理法》、《中(zhōng)華人民共和國城市房地産管理法》修正案（草案）中(zhōng)予以體(tǐ)現。
以上報告，請予審議。
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