國務院辦公廳關于完善建設用地使用權
轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見
國辦發〔2019〕34号
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
土地市場是我(wǒ)國現代市場體(tǐ)系的重要組成部分(fēn)，是資(zī)源要素市場的重要内容。改革開(kāi)放(fàng)以來，通過大(dà)力推行國有建設用地有償使用制度，我(wǒ)國基本形成了以政府供應爲主的土地一(yī)級市場和以市場主體(tǐ)之間轉讓、出租、抵押爲主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經濟體(tǐ)制、促進土地資(zī)源的優化配置和節約集約利用、加快工(gōng)業化和城鎮化進程起到了重要作用。随着經濟社會發展，土地二級市場運行發展中(zhōng)的一(yī)些問題逐步凸顯，交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平台不規範、政府服務和監管不完善等問題比較突出，導緻要素流通不暢，存量土地資(zī)源配置效率較低，難以滿足經濟高質量發展的需要。爲完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，結合各地改革試點實踐，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。
一(yī)、總體(tǐ)要求
（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一(yī)體(tǐ)”總體(tǐ)布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，充分(fēn)發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，更好發揮政府作用，堅持問題導向，以建立城鄉統一(yī)的建設用地市場爲方向，以促進土地要素流通順暢爲重點，以提高存量土地資(zī)源配置效率爲目的，以不動産統一(yī)登記爲基礎，與國土空間規劃及相關産業規劃相銜接，着力完善土地二級市場規則，健全服務和監管體(tǐ)系，提高節約集約用地水平，爲完善社會主義市場經濟體(tǐ)制、推動經濟高質量發展提供用地保障。
（二）基本原則。
把握正确方向。堅持社會主義市場經濟改革方向，突出市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，着力減少政府微觀管理和直接幹預。落實“放(fàng)管服”改革總體(tǐ)要求，強化監管責任，減少事前審批，創新和完善事中(zhōng)事後監管，激發市場活力，增強内生(shēng)動力。
規範市場運行。完善交易規則，維護市場秩序，保證市場主體(tǐ)在公開(kāi)、公平、公正的市場環境下(xià)進行交易，保障市場依法依規運行和健康有序發展，促進要素流動和平等交換，提高資(zī)源配置效率。
維護合法權益。堅持平等、全面、依法保護産權。充分(fēn)尊重權利人意願，保障市場主體(tǐ)合法權益，實現各類市場主體(tǐ)按照市場規則和市場價格依法平等使用和交易建設用地使用權，實現産權有效激勵。切實維護土地所有權人權益，防止國有土地資(zī)産流失。
提高服務效能。強化服務意識，優化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群衆辦事，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。
（三）目标任務。建立産權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，市場規則健全完善，交易平台全面形成，服務和監管落實到位，市場秩序更加規範，制度性交易成本明顯降低，土地資(zī)源配置效率顯著提高，形成一(yī)、二級市場協調發展、規範有序、資(zī)源利用集約高效的現代土地市場體(tǐ)系。
（四）适用範圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建築物(wù)、其他附着物(wù)等整宗地一(yī)并交易的情況。涉及到房地産交易的，應當遵守《中(zhōng)華人民共和國城市房地産管理法》、《城市房地産開(kāi)發經營管理條例》等法律法規規定。
二、完善轉讓規則，促進要素流通
（五）明确建設用地使用權轉讓形式。将各類導緻建設用地使用權轉移的行爲都視爲建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資(zī)以及司法處置、資(zī)産處置、法人或其他組織合并或分(fēn)立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建築物(wù)、其他附着物(wù)所有權應一(yī)并轉移。涉及到房地産轉讓的，按照房地産轉讓相關法律法規規定，辦理房地産轉讓相關手續。
（六）明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下(xià)，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下(xià)，應充分(fēn)保障交易自由；原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資(zī)或入股方式取得的建設用地使用權轉讓，參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓有關規定，不再報經原批準建設用地使用權作價出資(zī)或入股的機關批準；轉讓後，可保留爲作價出資(zī)或入股方式，或直接變更爲出讓方式。
（七）完善土地分(fēn)割、合并轉讓政策。分(fēn)割、合并後的地塊應具備獨立分(fēn)宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中(zhōng)明确有關權利義務。拟分(fēn)割宗地已預售或存在多個權利主體(tǐ)的，應取得相關權利人同意，不得損害權利人合法權益。
（八）實施差别化的稅收政策。各地可根據本地實際，在地方權限内探索城鎮土地使用稅差别化政策，促進土地節約集約利用。
三、完善出租管理，提高服務水平
（九）規範以有償方式取得的建設用地使用權出租管理。以出讓、租賃、作價出資(zī)或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法規和有償使用合同的相關約定。
（十）規範劃撥建設用地使用權出租管理。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應按照有關規定上繳租金中(zhōng)所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分(fēn)用于出租且可分(fēn)割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。
（十一(yī)）營造建設用地使用權出租環境。市、縣自然資(zī)源主管部門應當提供建設用地使用權出租供需信息發布條件和場所，制定規範的出租合同文本，提供交易鑒證服務，保障權利人的合法權益。統計分(fēn)析建設用地使用權出租情況及市場相關數據，定期發布出租市場動态信息和指南(nán)。
四、完善抵押機制，保障合法權益
（十二）明确不同權能建設用地使用權抵押的條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時應優先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資(zī)或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開(kāi)發建設後，根據租賃合同約定，其地上建築物(wù)、其他附着物(wù)連同土地可以依法一(yī)并抵押。
（十三）放(fàng)寬對抵押權人的限制。自然人、企業均可作爲抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建築物(wù)、其他附着物(wù)所有權辦理不動産抵押相關手續，涉及企業之間債權債務合同的須符合有關法律法規的規定。
（十四）依法保障抵押權能。探索允許不以公益爲目的的養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等财産進行抵押融資(zī)。各地要進一(yī)步完善抵押權實現後保障原有經營活動持續穩定的配套措施，确保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資(zī)金監管機制，防控市場風險。
五、創新運行模式，規範市場秩序
（十五）建立交易平台。各地要在市、縣自然資(zī)源主管部門現有的土地交易機構或平台基礎上搭建城鄉統一(yī)的土地市場交易平台，彙集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務，大(dà)力推進線上交易平台和信息系統建設。
（十六）規範交易流程。建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平台等渠道發布和獲取市場信息；可自行協商(shāng)交易，也可委托土地二級市場交易平台公開(kāi)交易；達成一(yī)緻後簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比标定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。各地要加強交易事中(zhōng)事後監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書(shū)規定的，不予辦理相關手續。
（十七）加強信息互通共享。加強涉地司法處置工(gōng)作銜接，涉及建設用地使用權轉移的案件，自然資(zī)源主管部門應當向人民法院提供所涉不動産的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務情況等。建立健全執行聯動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平台交易。加強涉地資(zī)産處置工(gōng)作銜接，政府有關部門或事業單位進行國有資(zī)産處置時涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求自然資(zī)源主管部門意見，并将宗地有關情況如實告知(zhī)當事人。自然資(zī)源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等主管部門應加強對涉地股權轉讓的聯合監管。加強建設用地使用權與房地産交易管理的銜接，建設用地使用權轉讓、出租、抵押涉及房地産轉讓、出租、抵押的，住房城鄉建設主管部門與自然資(zī)源主管部門應當加強信息共享。
六、健全服務體(tǐ)系，加強監測監管
（十八）提供便捷高效的政務服務。在土地交易機構或平台内彙集交易、登記、稅務、金融等相關部門或機構的辦事窗口，大(dà)力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一(yī)窗受理、一(yī)網通辦、一(yī)站辦結”，大(dà)力精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務水平。發揮土地交易機構或平台的專業優勢，提供法律、政策咨詢服務，協調矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環境。
（十九）培育和規範中(zhōng)介組織。發揮社會中(zhōng)介組織在市場交易活動中(zhōng)的橋梁作用，發展相關機構，爲交易各方提供推介、展示、咨詢、估價、經紀等服務。各地要加強指導和監管，引導社會中(zhōng)介組織誠信經營。
（二十）加強市場監測監管與調控。健全土地二級市場動态監測監管制度，完善監測監管信息系統。嚴格落實公示地價體(tǐ)系，定期更新和發布基準地價或标定地價；完善土地二級市場的價格形成、監測、指導、監督機制，防止交易價格異常波動。土地轉讓涉及房地産開(kāi)發的相關資(zī)金來源應符合房地産開(kāi)發企業購地和融資(zī)的相關規定。強化土地一(yī)、二級市場聯動，加強土地投放(fàng)總量、結構、時序等的銜接，适時運用财稅、金融等手段，加強對土地市場的整體(tǐ)調控，維護市場平穩運行。
（二十一(yī)）完善土地市場信用體(tǐ)系。土地轉讓後，出讓合同所載明的權利義務随之轉移，受讓人應依法履約。要加強對交易各方的信用監管，健全以“雙随機、一(yī)公開(kāi)”爲基本手段、以重點監管爲補充、以信用監管爲基礎的新型監管機制。各地要結合本地區實際，制定土地市場信用評價規則和約束措施，對失信責任主體(tǐ)實施聯合懲戒，推進土地市場信用體(tǐ)系共建共治共享。
七、保障措施
（二十二）加強組織領導。各地區各有關部門要充分(fēn)認識完善土地二級市場的重要性，結合實際研究制定實施細則和配套措施，确保各項工(gōng)作舉措和要求落實到位。各級自然資(zī)源、财政、住房城鄉建設、國有資(zī)産監督管理、稅務、市場監管、金融等主管部門要建立聯動機制，明确分(fēn)工(gōng)，落實責任，做好人員(yuán)和經費(fèi)保障，有序推進土地二級市場建設。已依法入市的農村(cūn)集體(tǐ)經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見執行。
（二十三）重視宣傳引導。加大(dà)對土地二級市場相關政策的宣傳力度，及時總結推廣各地典型經驗和創新做法，擴大(dà)土地二級市場影響力、吸引力，調動市場主體(tǐ)參與積極性。合理引導市場預期，及時回應公衆關切，營造良好的土地市場輿論氛圍，提升市場主體(tǐ)和全社會依法規範、節約集約用地的意識，切實提高資(zī)源利用效率。
（二十四）嚴格責任追究。強化監督問責，對違反土地二級市場相關規定的地方政府和有關部門、單位以及責任人員(yuán)嚴格實行責任追究，堅決打擊各種腐敗行爲。
國務院辦公廳
2019年7月6日